Verdwaalde Verantwoordelijkheid

De volledige naam van het promotieonderzoek:'Verdwaalde verantwoordelijkheid: een onderzoek naar in hoeverre de bestuursrechtelijke wederkerigheidsgedachte tot overvraagde burgers binnen de besluitvormingsprocessen van de Wmo 2015 en de Participatiewet leidt'

Met de Algemene wet bestuursrecht deed het begrip ‘wederkerigheid’ zijn intrede in het bestuursrecht (het recht tussen overheid en burger): de relatie tussen overheid en burger zou wederkeriger worden. Aan deze denkwijze is veel wetgeving en beleid opgehangen, vooral binnen het sociaal domein.

Waar ‘wederkerigheid’ gelijkwaardigheid impliceert, is daarvan in de bestuursrechtelijke praktijk echter geen sprake. Sterker, de verhouding tussen overheid en burger is intrinsiek ongelijkwaardig, omdat de overheid eenzijdig beslist over de burger zijn/haar rechtspositie. (Te) veel verantwoordelijkheid bij de burger leggen in het besluitvormingsproces, kan leiden tot onwenselijke situaties. In dit onderzoek wordt onderzocht hoe de wederkerigheidsgedachte zich tot uiting komt in de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en burger en handvatten geboden ter verbetering van de (uitvoering van) wetgeving in het sociaal domein.

In de zoektocht naar een juiste verdeling van de verantwoordelijkheid tussen overheid en burger lijkt het bestuursrechtelijke wederkerigheidsdenken op onderdelen te zijn doorgeschoten. Die wederkerigheidsgedachte heeft sinds de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht handen en voeten gekregen en leidt ertoe dat er meer verantwoordelijkheid bij de burger komt te liggen. Zeker binnen het sociaal domein bestaat het gevaar dat burgers overvraagd worden. In het bijzonder door de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de Participatiewet. Doordat zij veel verantwoordelijkheid hebben gekregen binnen het besluitvormingsproces. Niet iedere burger kan deze hogere verantwoordelijkheid dragen. Het voorlopig pijnlijkste voorbeeld hiervan is de Kinderopvangtoeslagaffaire. Waarbij de wetgever, de uitvoeringspraktijk en de bestuursrechter allemaal het juridische doenvermogen van individuele burgers hebben overschat.

De Kinderopvangtoeslagaffaire is echter één voorbeeld waar ten onrechte is uitgegaan van de zelfredzaamheid van burgers. Met uiteenlopend (juridisch) doenvermogen wordt op meerdere terreinen, waaronder het sociaal domein, onvoldoende rekening gehouden. Doenvermogen dat dat bovendien contextafhankelijk is. Zeker voor burgers die in kwetsbare omstandigheden verkeren en die behoefte hebben aan een uitkering of andere ondersteuning van de overheid, is het niet vanzelfsprekend dat zij zelfredzaam zijn. Of dat zij met meer verantwoordelijkheid kunnen omgaan. De blinde vlek hiervoor in wetgeving en beleid vormt de aanleiding voor dit onderzoek.

Het doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in wat de overheid precies van de burger verlangt en vast te stellen hoe de verantwoordelijkheid is verdeeld tussen de overheid en de burger binnen de besluitvormingsprocessen van de Wmo 2015 en de Pw. Door dat inzicht te verkrijgen kan dit onderzoek bijdragen aan het creëren van bewustwording in de wetenschap, maar vooral in en vooral in de uitvoeringspraktijk van het sociaal domein (van wetgever, tot uitvoeringsambtenaar, tot zorgprofessional). Over wat de hoeveelheid verantwoordelijkheid die bij burgers is neergelegd voor het besluitvormingsproces van een individuele burger kan betekenen. Het gebruik van de Capability Approach binnen dit onderzoek speelt een belangrijke rol bij die bewustwording. Door die bewustwording kan er vervolgens bij het maken van wet- en regelgeving en beleid, maar ook in de uitvoering, worden gedacht vanuit de behoeften en mogelijkheden van de burger. Het onderzoek kan daarmee bijdragen aan het verder verbeteren van de gemeentelijke dienstverlening. Juist voor mensen die het meest gebaat zijn bij een goede gemeentelijke dienstverlening.

Aan de hand van de volgende onderzoeksvraag wordt de rol van de wederkerigheidsgedachte in het bestuursrecht onderzocht:

In hoeverre bepaalt het wederkerigheidsdenken de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en burger binnen het besluitvormingsproces van de Wmo 2015 en de Participatiewet en hoe ervaren burgers deze verdeling?

Dit wordt onderzocht vanuit drie perspectieven: het juridisch kader, het gemeentelijk beleid en het (juridische) doenvermogen. Onderzocht wordt waar wiens verantwoordelijkheid ligt op basis van het juridisch kader, hoe die verantwoordelijkheidsverdeling in het gemeentelijke beleid is uitgewerkt en vervolgens wordt uitgevoerd. Zo kan het beroep dat wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid – en daarmee op het doenvermogen – in een concreet geval worden bepaald. Door het uiteenlopende (juridische) doenvermogen, inclusief contextuele factoren die daarop van invloed zijn, te definiëren, kan worden gekeken of er bij de totstandkoming en de uitvoering van weten regelgeving en gemeentelijk beleid rekening gehouden wordt met het uiteenlopende doenvermogen.

Het tweede deel van de onderzoeksvraag richt zich op het perspectief van de burger zelf, omdat dit perspectief tot nog toe juist ontbreekt. Door middel van empirisch-juridisch (kwalitatief) onderzoek, wordt het perspectief van de burger bij dit onderzoek betrokken. Dat gebeurt door middel van semigestructureerde diepte-interviews. De topiclist daarvoor wordt vastgesteld op basis van onder andere observaties die gedaan worden bij bijvoorbeeld keukentafelgesprekken, de WRR-doenvermogenstoets en de Capability Approach.

In de eerste plaats draagt het onderzoek bij aan bewustwording door het doenvermogen te erkennen als wezenlijke factor binnen bestuursrechtelijke besluitvormingsprocessen. Het onderzoek stimuleert op die manier een andere denkwijze. De beroepspraktijk krijgt daarnaast handvatten voor een verbetering van hun dienstverlening, zoals het werken vanuit de Capability Approach. Ten slotte toont dit onderzoek aan hoe de papieren, juridische werkelijkheid in de dagelijkse praktijk uitpakt. De resultaten van dit onderzoek vormen daarmee een aanvulling op het onderwijs, omdat zij bij kunnen dragen aan het opleiden van de jurist van de toekomst; een kundige beroepsjurist die een brug weet te slaan tussen de wettekst en de maatschappij. In dat kader is het leuk om te vermelden dat studenten actief participeren aan het onderzoek, in de vorm van afstudeeropdrachten.

Onderzoeker Bas Kerssies over het gewenste effect: "Op het moment dat de wetgever, de bestuursrechter en de beleidsmedewerker zich bewust zijn van de rol die het doenvermogen op dit moment speelt binnen besluitvormingsprocedures en de hulpvraag centraal komt te staan, in plaats van het huidige systeem."